Недавно мы рассказали читателям о реакции, которую в донском муниципальном сообществе вызвали инициативы федерального центра по преобразованию местного самоуправления. С одной стороны, они направлены на обеспечение эффективной работы муниципалитетов путем дальнейшего приближения нижнего этажа местной власти к населению. Но с другой стороны, обсуждение инициатив уже выявило немало спорных моментов — прежде всего на уровне поселений.

Так где же в этих спорах находится истина? И можно ли ее там обнаружить вообще? С этих вопросов и начался наш разговор о путях и методах преобразований на муниципальном уровне с заместителем губернатора области Александром ИЩЕНКО.

–— Как часто в дискуссиях мы делаем упор на форму, процедуру, решительно не желая вникать в содержание. Как раз это можно видеть и в процессе обсуждения концепции новой реформы местного самоуправления. Главное в предлагаемых изменениях –— совсем не процедура избрания руководителей и депутатов, а объем полномочий, которыми их наделяют.

Ни для кого не секрет, что большая часть муниципалитетов работает в условиях дефицита финансовых ресурсов. Причем не хватает средств на решение жизненно важных проблем.

–— Но разве это только для поселений или районов характерно?

–— Нет, конечно. Средств не хватает на всех уровнях власти. И про область можно сказать, что она далеко не купается в деньгах. Другое дело, что на областном уровне больше возможностей для маневра средствами. Оттого финансовые проблемы здесь не столь остры, как на муниципальном уровне.

–— Как же тогда справляться с муниципальным безденежьем?

–— Способов решения этой проблемы на муниципальном уровне два. Либо радикально перестроить бюджетную систему, удовлетворив финансовый голод на местах, либо оптимизировать саму систему муниципальных полномочий.

Федеральный центр выбрал второй путь. Это путь последовательной передачи на более высокий уровень ряда местных полномочий.

Мы наблюдали, как сначала у муниципалов забирали полномочия по финансированию зарплат работников образования. Потом ушли с этого уровня в область полномочия, связанные с содержанием сети медучреждений. Очевидно, что федеральный центр уже довольно давно обкатывает идею перераспределения полномочий в пользу более высоких уровней власти. И обсуждаемая так бурно ныне концепция очередных муниципальных перемен –— это не более чем логическое завершение давно начатого процесса.

–— Неужели Закон «Об основах местного самоуправления» изжил себя? Что-то не похоже, чтобы у нас на Дону он давал серьезные сбои...

–— Дело в том, что у нас реализована, если можно так сказать, классическая модель этого закона. Областная власть создавала городские округа, муниципальные районы, городские и сельские поселения в абсолютном соответствии с требованиями 131-го закона. Оттого у нас не наблюдается существенных проблем, связанных с исполнением муниципальных полномочий.

–— Так и отрабатывать закон в пилотном варианте у нас стали на пару лет раньше, чем в других регионах…

–— Есть, конечно, отдельные трудности, но в целом Ростовская область – это классика 131-го закона. В то же время многие наши коллеги в других регионах отнеслись к муниципальной реформе по-иному. Ими были использованы малейшие пробелы в законе, найдены лазейки, позволяющие реализовать собственные схемы, которые они считали более подходящими и даже необходимыми для конкретных условий их территории. Так, например, поступили в Свердловской области. Там появились округа, включающие сразу несколько городов и муниципальных районов. Их территория простиралась на несколько десятков тысяч квадратных километров.

Понятно, что, столкнувшись с таким разнообразием форм толкования и реализации 131-го закона, центральная власть пришла к выводу о необходимости изменений. Вариантов было несколько, но в конечном итоге остался один – тот, который сегодня нами обсуждается.

–— И обсуждение это уже выявило разноголосицу и даже смятение среди руководителей местного самоуправления. Ведь схема, заложенная в 131-й закон, у нас работает, проблем особых не возникает. Так зачем же нам что-то менять?

–— Они просто не поняли мотивации намерений федерального законодателя. Подобная логика возникает потому, что предлагаемый проект изменений, по сути своей, проецирует тот негативный опыт, что оказался накоплен в других регионах, на нашу практику. И вроде как с ней не согласуется. Но, тем не менее, вынуждает нас принять предлагаемые изменения. Вот отсюда и идут все разногласия и противоречия.

Но что характерно: в целом никто не возражает против концептуальных положений. Так, не вызывает сомнений необходимость изменения объема полномочий поселений и муниципальных районов. Достаточно спокойно наши муниципалы относятся и к предложениям о перестройке системы муниципального управления в крупных городах. Таких, как, скажем, Ростов. Там еще с советских времен существуют административные районы. Сегодня, как известно, им предлагается придать статус субъектов местного самоуправления.

–— А смысл?

–— Мотивация достаточно проста: в таких больших городах количество избирателей, приходящееся на одного депутата, чрезмерно велико, что не позволяет народному избраннику эффективно защищать интересы людей. По своему депутатскому опыту скажу: и 50, и 20, и даже 10 тысяч избирателей –— это слишком много, чтобы услышать каждого, понять позицию и чаяния людей. Физически невозможно это сделать.

И вот чтобы изменить такую ситуацию, и предлагается создать на уровне городских районов муниципалитеты и избирать там своих депутатов.

–— Новое, которое хорошо забытое старое. В советские времена, помнится, существовала в городских районах такая система…

–— Совершенно верно! Ничего нового не изобретается. В сущности, это использование в новых условиях опыта местного самоуправления, накопленного в советский период. Работала тогда система? Работала. Не без сложностей, конечно, но они есть в любой системе. Идеальную систему управления создать нельзя. По-моему, это уже всем понятно. Но можно создать систему, имеющую минимальное количество издержек. Предложения, направленные на создание такой системы, сейчас и обсуждаются. И мы рассчитываем, что разные точки зрения на характер муниципальных перемен, звучащие в ходе дискуссии, будут услышаны людьми, принимающими решения в Москве. Главное, чтобы они смогли понять, какой из вариантов муниципального управления лучше.

–— А на ваш взгляд, какой лучше?

–— Я считаю, что и та схема, которая реализуется сегодня у нас в рамках исполнения 131-го закона, право на жизнь имеет. Но, безусловно, в предложенной концепции перемен есть инициативы, способные улучшить систему местного самоуправления. В частности, на уровне муниципальных районов. Здесь надо учитывать ментальность их населения, привыкшего жить в системе вертикально подчиненных управленческих связей. Действующее законодательство о местном самоуправлении эту психологию игнорирует. И получается, что вся система власти в России, кроме федерального и регионального уровня, лишена правовой соподчиненности. Сельское поселение не подчиняется муниципальному району. Район с правовой точки зрения не подчинен областной власти. По Конституции муниципалитеты не входят в систему органов государственной власти.

–— Но нельзя не видеть, что у области имеются рычаги достаточно активного влияния на ситуацию в муниципалитетах…

–— И такого влияния не может не быть! Весь вопрос в другом: как на муниципальном уровне учесть интересы каждого поселения, входящего в состав данного района? Состав районного собрания сегодня зависит от численности населения. Иными словами, более крупные поселения представлены там и большим число депутатов. Значит, представлять на уровне района интересы малого поселения значительно сложнее, чем крупного. Отсюда и не всегда справедливое распределение финансов, определение очередности проведения ремонтов. Налицо целый клубок проблем. Со стороны они выглядят рутинными, но для жизни вполне конкретных сел и хуторов имеют решающее значение.

–— И как же изменения защитят интересы «маленьких»?

–— Предлагается за базовый уровень местного самоуправления принять именно сельские поселения. Там избираются глава и депутаты. Они делегируют на районный уровень своих представителей, и те уже, договариваясь на районном уровне, определяют перспективы развития как территории в целом, так и каждого поселения в отдельности.

Плохой подход? Я считаю, что нет.

Налицо появление вертикальной зависимости, когда решения районной власти становятся обязательными для более низкого уровня местного самоуправления. Причем эту власть поселения создают сами. Я бы сравнил возникающую структуру с улицей с двусторонним движением.

–— Ну а «выборный» момент, связанный с фактической ликвидацией прямого избрания глав районов и крупных городов?

–— Да, мы привыкли к прямым выборам первых руководителей. И нельзя отрицать, что это, пожалуй, наиболее демократический механизм обретения власти. Но, как показывает практика, прямые выборы руководителей муниципалитетов не всегда приводят в руководящие кресла профессионалов и компетентных людей. Зачастую их занимают те, кто умеет красиво говорить. Те же, кто умеет работать, к власти не допускаются.

В нашей демократической среде об этой проблеме говорить не принято. Но факт налицо: качество муниципального управления у нас отнюдь не повышается. И та череда досрочных прекращений полномочий глав муниципалитетов, свидетелями которой мы являемся в последние годы, вызвана одним: на фоне определенных общественных настроений, заключающихся в падении интереса к выборам, к власти приходили люди, избранные меньшинством и не умеющие организовать в муниципалитете нормальную работу.

–— Знакомая картина! Всегда буду помнить слова, услышанные мною с трибуны одной из городских дум: там рассуждали о «политической элите нашего города»...

–— Да, у нас все перепутано. Там, где нужно работать на хозяйстве, у нас выходят политиканы с флагами и лозунгами. Вот потому и предлагаются такие перемены в муниципальной жизни, которые давали бы возможность избирать самую близкую к людям власть. А вышестоящий уровень формировать уже из избранных представителей.

Тогда, кстати, уйдет из нашей муниципальной жизни такое странное явление, как разное голосование одних и тех же избирателей на выборах разного уровня. Когда, скажем, мэром своего городка они выбирают коммуниста, а в районное Собрание или в главы района проводят «единороссов». И получается вместо слаженной работы бесплодная пикировка представителей разных политических направлений.

–— Но ведь не случайно же ростовские думцы так решительно выступают против предлагаемого им порядка формирования городской власти...

–— Лишнее доказательство того, что вопрос с наделением административных районов муниципальным статусом, как и передача ряда функций мэра так называемому сити-менеджеру, нуждаются в тщательной проработке. Чем, собственно, сейчас и занимается муниципальное сообщество. Главная задача–— выявить наилучшую схему управления. Но хочу заметить, что любая из имеющихся схем никаких основ демократии не потрясет. Разве что потребует отказаться от некоторых стереотипов. Вот с позиции сложившихся стереотипов и защищают многие противники нововведений уже существующий порядок. Но это совсем не значит, что на попытки испытать в деле новые подходы надо наложить строжайший запрет.

Хочу повторить: главный вопрос совсем не в выборах, а в полномочиях. В том, насколько эффективно они будут исполняться. Вот для этого и должны быть созданы надлежащие условия.