Давно уже стала расхожей фраза о политике как о концентрированном выражении экономики. Если следовать ей, то можно с полным на то основанием утверждать, что социальная политика — это прямая производная от экономического курса. Не в последнюю очередь потому наш разговор с председателем комитета донского парламента по социальной политике, труду, здравоохранению и межпарламентскому сотрудничеству Владимиром КАТАЛЬНИКОВЫМ от вопросов чисто социального плана быстро перешел к теме экономического развития области.



Пайковый уголь как зеркало русской реструктуризации

— Если говорить о правовом обеспечении социальной защиты населения угольных территорий, то сегодня основу составляют два федеральных закона. Один из них, за номером 81, принят еще в 1996 году и носит название «О государственном регулировании в области добычи, использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности». Одним из авторов закона довелось быть мне. Именно на его базе позже совершенствовались локальные нормативно-правовые акты и такие важнейшие отраслевые документы, как тарифное соглашение. Другой — это Федеральный закон № 84 «О дополнительной социальной поддержке работников угольной отрасли». Принимался по нашей инициативе, но шел очень тяжело.

Можно сказать, что монетизация внесла в законотворчество настоящую сумятицу. Часть льгот, особенно отраслевых, была или урезана, или вообще убрана. И вернуть их, сколько мы впоследствии ни пытались, не удалось.

Хочу сказать, что в донском парламенте, в комитете по социальной политике, который мне доверено возглавлять, был разработан проект новой редакции 81-го федерального закона. И в порядке законодательной инициативы через наших думцев внесен на рассмотрение Госдумы. Предложенные нами изменения касались гарантий на получение бесплатного пайкового угля ветеранами шахтерского труда.

Мы поставили вопрос так: если человек отработал не менее 10 лет на предприятии с государственным пакетом акций, обязательства государства по отношению к нему сохраняются. И неважно, что человек ушел на пенсию уже после того, как предприятие, на котором он трудился, полностью перешло в частные руки. Даже если оно после этого обанкротилось, а то и вообще было ликвидировано.

 Таких шахт в нашем Донбассе хватает...

— Как раз недавно были у меня на приеме два шахтера, проработавшие на «Восточной». Вернее, дорабатывавшие там после краха «Ростовугля». К тому времени как оба пришли на шахту, у одного стаж был 17, а у другого — 19 лет. И что? После банкротства шахты государство, по сути, умыло руки: работали на частном предприятии — вот пусть его хозяева вас и обеспечивают…

Чтобы покончить с подобными ситуациями, мы и инициировали поправки в действующее законодательство. Они направлены на то, чтобы сохранить за государством обязательства по обеспечению шахтеров-пенсионеров пайковым углем. Цена вопроса по пайковому углю в масштабах России — около 300 млн. рублей. У нас на Дону не так давно было всего 9500 человек этой категории. Сейчас уже меньше…

Но — увы…Три редакции законопроекта было нами представлено. И на каждую федеральное правительство неизменно давало отрицательное заключение.

 А чем мотивировался отказ?

— Могу лишь предположить, что министров напряг пункт, которым, помимо обеспечения людей пайковым углем, предлагалось выделять из бюджета средства на индексацию доплат к шахтерским пенсиям через одну из страховых компаний. Вот там суммы заметные — по два миллиарда в течение трех лет. Это вполне могло послужить предлогом, чтобы зарубить весь законопроект. Как видим, одно дело публично заявлять о понимании шахтерских проблем. И совсем другое —подкреплять слова делами.

 И что же законопроект? Так и завис?

— При комитете по энергетике Госдумы сформирована рабочая группа, в состав которой вхожу и я. Вот она и занимается проблемами всего топливно-энергетического комплекса. Надо сказать, в Думе к нашей инициативе относятся с пониманием. Поддержку ей не раз высказывал заместитель председателя нижней палаты Сергей Неверов — мой давний товарищ еще со времен совместной работы по созданию углепрофсоюза. Но коли отрицательный отзыв дает правительство – законопроект, считай, обречен.

Кто в шахте хозяин?

— Владимир Дмитриевич, насколько знаю, ситуация с бывшими горняками шахты «Обуховская» даже сложнее и драматичнее тех, о которых вы только что рассказали. В чем там особенности? И есть ли какой-то выход?

— Все надежды, возлагавшиеся на эту шахту, кончились вместе с Советским Союзом. Шахта вышла из состава «Гуковугля» и вместе с еще тремя российскими шахтами, располагающими новыми основными фондами, стала так называемым народным предприятием. Мое мнение: трудовой коллектив «Обуховской» тогда поступил эгоистично по отношению к шахтерам Восточного Донбасса. Зажили на бартер, не думая даже, что любой бартер убивает экономику. Но жизнь в очередной раз напомнила об этом. Когда пришла пора обновлять основные фонды, кинулись за помощью к государству и получили вполне закономерный отказ. Мол, вы сами хозяева, сами и разбирайтесь…

И действительно: сами шахтеры, имея на руках акции, были какое-то время хозяевами. Но потом-то эти акции они были вынуждены продать! Говорят сейчас, что их обманули. А на деле произошла обыкновенная история периода раннего капитализма. Шахта меняла собственника за собственником. Но все они приобретали шахту без отягчающих обстоятельств в лице пенсионеров, которых надо снабжать пайковым углем. Ни в одном договоре купли-продажи таких обязательств записано не было. Приобретался имущественный комплекс, так сказать, в чистом виде. Работников увольняли, нужды пенсионеров никого не волновали. Ну а когда приходила пора в очередной раз банкротить шахту, тут же переставали действовать все договоренности между работодателем и профсоюзом. Все определял конкурсный управляющий.

Но тот же пайковый уголь для шахтера-пенсионера – это не просто льгота. Это вопрос жизненный. Поэтому люди так за него бьются. Так вот: поправки, предлагаемые нами в 81-й федеральный закон, смогли бы улучшить ситуацию и для шахтеров «Обуховской». Свой уголь получили бы те, кто минимум десять лет проработал в ту пору, когда шахта еще не была чисто частным предприятием. Тем же, кто работал исключительно на частника, помочь весьма проблематично.

 Но таких и немного…

— Немного, и к тому же Зверево, где живет основная масса пенсионеров «Обуховской», газифицировано. А значит, нужда в бесплатном пайковом угле отпадает. По закону его тем, у кого проведен газ, не предоставляют.

Мало принять закон...

 Насколько я понимаю, тактика донских законодателей состоит в выходе с соответствующей законодательной инициативой на Госдуму?

— Многие из тех, кто поверхностно знаком с ситуацией в Восточном Донбассе, говорят нам: мол, примите соответствующие региональные законы, введите доплаты тем, кому положен пайковой уголь, решите тем самым проблему самостоятельно. Но ведь федеральный законодатель не передал нам соответствующие полномочия. А, следовательно, нет у нас и средств на обеспечение подобных региональных нормативно-правовых актов. Мы же пока не самодостаточный регион.

Да, мы можем инициировать новые льготы. Но только согласовав их с Минфином России. А там позиция известная: если давать вам добро и соответствующие средства, значит, их надо давать и остальным регионам. А это возможно только на основании соответствующей статьи федерального закона. Вот почему мы делаем упор на законодательную инициативу.

С ее помощью рассчитываем добиться корректировки и 84-го Федерального закона «О дополнительной социальной поддержке работников угольной отрасли». Суть наших предложений — обеспечение доплат к пенсии шахтерам, заслужившим их своим трудом. Как известно, пока размер шахтерских пенсий ограничен коэффициентом 2.

Но, к сожалению, поддержки пока не встречаем. Не проходят ни инициатива о дифференциации стажа, ни предложение передать от работодателя государству обязательства по пенсионным выплатам тем работникам, чьи шахты были закрыты государством и вычеркнуты из реестра предприятий. Отвергается и идея дополнительных доплат женщинам, трудившимся на подземных работах. А они у нас работали в забое до 1972 года, я тогда уже пришел на шахту и еще застал это время.

— Но ведь ряд подобных доплат сегодня осуществляется…

— Да, их получают у нас на Дону около 15 тыс. человек. На каждого приходится в среднем по 2000 рублей. Но доплата эта является производной от дополнительных взносов, которые сегодня уплачивает работодатель. И, по сути, ложится дополнительной нагрузкой на бизнес. К тому же доплат сегодня не имеет большая группа инженерно-технических работников угольных предприятий.

Табу на проблему

 А какое-то законодательное влияние на реструктуризацию угольной отрасли можно было оказать? Скажем, в части формирования программы переселения из аварийного и ветхого жилья?

— Помните, наверное: на волне реструктуризации на федеральном уровне возникла так называемая межведомственная комиссия по углю. Эту комиссию возглавляли всегда первые вице-премьеры. Я входил в ее состав, и мы тогда инициировали включение шахтерских территорий в программу переселения из ветхого и аварийного жилья.

Надо было бы, конечно, закрепить процесс законодательно. Но законопроект «О реструктуризации угольной отрасли», который я вел, в Думе не пошел. Так и лежит уже 15 лет на думских полках. Все дело в тогдашней зависимости страны от международных финансовых институтов. Те обставили выдачу России крупных займов целым рядом условий. В результате угледобыча попала в частные руки. И это было, я считаю, ошибкой. Посчитали, что уголь замыкает энергетический баланс страны, хотя на самом деле таким продуктом должен быть газ – более гибкий углеводород. Газ, кстати говоря, фактически остался во владении государства.

И получилось, что вместо того, чтобы в ходе реструктуризации отрасли законодательно обеспечить все меры социальной защиты, дело свелось к регулированию процесса решениями исполнительной власти. Порой удавалось выдавить у президента Ельцина какие-то социально направленные указы. Но указное право – это совсем не то, на чем должны строиться механизмы цивилизованного общества.

— Да, легитимность процесса реструктуризации «по Чубайсу» оказалась низка. Это общепризнанный факт.

—  Реструктуризация угольной отрасли проходила без закона! Если бы был принят соответствующий закон, цена вопроса составила бы около 70 млрд. рублей — в деньгах конца 90-х годов. На Ростовскую область пришлось бы тогда около 18 млрд. А Немцов, приехав в качестве первого вице-премьера в Шахты усмирять «рельсовую войну» мая 1998 года, щедро пообещал дать «с барского плеча» миллиард. Мол, управляйтесь… Это сегодня он у нас — оплот демократии, а тогда был готов на сидящих на рельсах голодных шахтеров электровозы направить.

На любое упоминание законопроекта «О реструктуризации» тогдашней властью было наложено строжайшее табу. А в результате Восточный Донбасс потерял 110 тысяч рабочих мест. Чего никогда не случилось бы, существуй и работай закон. Тогда и цена на газ была бы рыночной, а не регулируемой, как сейчас, и угледобыче было бы можно конкурировать с газовой отраслью. И время, в течение которого следовало бы провести реструктуризацию, было бы четко обозначено. А это значит, что вкладывать деньги в процесс можно было бы осознанно, а не стихийно, как оно случилось на деле. От государства лишь требовалось создать условия для бизнеса, который бы и диверсификацию производства проводил, и новые рабочие места создавал, и т.д. Потому что видел бы перспективу.

— Но ведь на Дону такую перспективу попытались определить. Я имею в виду Областной закон «О приоритетном развитии шахтерских территорий». Согласитесь: он свою положительную роль сыграл.

— Он оказался бы куда более эффективным, если бы, помимо стимулирования бизнеса, был нацелен еще и на стимулирование муниципалитетов. И такой альтернативный законопроект имелся. Не пошел он лишь в силу сопротивления тогдашнего областного мин­экономики. А в результате остановить процесс деградации угольных территорий не удалось, и они быстро превратились из доноров в хронических реципиентов.

Спасти положение может только восстановление самодостаточности наших угольных городов. Без этого ту «социалку», которая прежде успешно держалась на плечах таких гигантов, как «Ростовуголь» и «Гуковуголь», им не потянуть. И более того: она их придавит. Что уже и происходит. Города Восточного Донбасса являются глубоко дотационными.

Ну скажите, разве способны Шахты и другие муниципалитеты в их нынешнем виде потянуть доставшееся им от «Ростовугля» гигантское социальное наследство: 102 детсада, 26 дворцов культуры, 99 котельных, 6 совхозов, торговлю, общественное питание, спортивные объекты, 2,5 млн. кв. метров жилого фонда? Те транши, что получила местная власть при передаче ей «социалки» от угольных объединений, — это капля в море.

А Чубайс не так давно в разговоре со мной провозгласил угольную отрасль самодостаточной. Но что стоит за этой декларативной самодостаточностью? Достаточно взглянуть на то, что стало с шахтерскими территориями. Так я тогда Чубайсу и ответил.

От депрессии — к развитию

— Но о депрессивности угольных территорий сегодня как-то не принято говорить...

— Лишь потому, что нет законодательного определения депрессивности. Зато мы говорим о моногородах и определили уже три сотни таких городов на всю Россию. Но как ни называй, а конкретной помощи государства это не отменяет. И эту помощь приходится оказывать даже в большем размере, чем прежде. Весь вопрос в ее эффективности. А она-то как раз в отсутствие законодательного механизма низка. Так что мы выигрываем? Кстати, в нашей книге «Уголь и шахтеры в государстве Российском» мы с Антоном Кобяковым ставили этот вопрос. Более того: социальные вопросы ставили во главу угла своих акций российские шахтеры. А в ответ получали ярлык красно-коричневых.

Цели-то своей Чубайс достиг: угледобыча стала рыночной отраслью. Но каковы последствия? Это никого из тогдашних реформаторов не волновало. Как не волновала специфика угольных городов, возникавших в результате слияния шахтерских поселков. Из-за этого площадь городов оказывалась большой при относительно малой численности населения. Для сравнения: Новошахтинск с его 110 тыс. населения расположился на 13 тыс. га. В то время как Таганрог с его 250 тыс. занимает всего около 8 тыс. га. То есть инфраструктура шахтерских территорий более растянута и, следовательно, более дорога в эксплуатации. А это не учитывается: расходы на ее содержание определяются исключительно по подушевому принципу.

 Понятно, почему такие проблемы испытывало то же «Донбассводоснабжение». И почему коммунальных скандалов всегда было больше, условно говоря, в Шахтах, чем в Таганроге...

— По ЖКХ и «социалке» моногорода будут постоянно проваливаться, пока не появится законодательного решения проблемы. Пока не будет установлен особый порядок финансирования шахтерских территорий.

И еще от одной порочной привычки необходимо отказываться. Коль скоро шахтерские поселения занимают большую площадь, чем населенные пункты в остальных территориях, от них требуют большей собираемости по земельному налогу. Но это же утопия: брать землю около бывших шахт охотников мало. Дорого и невыгодно. Кто захочет открывать дело в угольных территориях в отсутствие внятной энергетической политики? Когда в стране никто не знает, что делать с углем, третью часть всего добытого отправляя за рубеж? Когда электростанции с легкостью переводят на газ? Вот только Новочеркасская ГРЭС еще как-то удержалась. Угольный рынок в России обвалился. Таков финал или, скорее, продолжение реструктуризации по Чубайсу. Потому что, боюсь, взятый 20 с лишним лет курс себя еще не исчерпал.

Хотя наш разговор с В. Катальниковым и закончился на грустной ноте, безнадежными социально-экономические перспективы угольных территорий назвать сегодня нельзя. И право же, не случайно донской губернатор Василий Голубев настаивает на закреплении за ними статуса территорий развития. Действительно: появление новых производств влечет за собой отрадные перемены в условиях жизни населения, в том, что губернатор называет социальным самочувствием. И пусть пока приходится говорить только о обнадеживающих ростках  ростки эти уже способны дать сильные всходы. Порукой тому – совместная дружная работа двух ветвей донской власти.