Заложники коррупции?

Профессор Максим Корытцев в составе первой в России специально созданной группы  преподавателей и аспирантов прошел в 1998 г. образовательный курс государственных закупок в Высшей школе экономики. 

С 1999 по 2007 г. занимался преподавательской деятельностью, помогал осуществлять организацию процедур госзакупок представителям власти и бизнеса в Ростовской области и других регионах страны. В 2009 г. защитил докторскую диссертацию на тему развития госзакупок в России и в других странах. 

Сфера научных интересов: экономическое развитие и исследование государственных закупок, экономика образования, экономическая история, экономика сельского хозяйства.


– Как в нашей стране возникла идея организации конкурентных госзакупок?

– Это не наша идея. Мы просто обратились здесь к мировой практике. Государственные закупки во всех странах, особенно развитых, проводятся в соответствии с конкурентными тендерными процедурами. Считается, что они являются эффективными в борьбе с коррупцией в государственном секторе. Они отсутствуют только в плановых экономиках Северной Кореи и Кубы. Но в том же Китае и практически во всех остальных современных государствах конкурсные (тендерные) процедуры закупок широко распространены.

Есть общий тренд. Все конкурсные процедуры переходят сегодня из бумажного формата в электронный. И все они стали частью современной культуры управления в государственном секторе. Несмотря на то, что в разных странах есть свои особенности, специфика законов в этой сфере. 

– В чем разница в правилах госзакупок за рубежом и у нас?

– Если касаться зарубежных практик, то во многих странах правила, по которым проводятся закупки, работают хорошо. Они способствуют эффективности использования бюджетных средств, ограничивают коррупцию. Что касается нашей страны, то какие-то однозначные оценки здесь давать трудно. Если не ошибаюсь, в 2011 году Дмитрий Медведев, являясь тогда лидером нашей страны, в одном из своих выступлений сказал, что примерно 1 триллион рублей в сфере закупок составляют коррупционные потери. На тот момент это было более 15 % от общей величины госзакупок. То есть была названа официальная цифра. Хотя многие аналитики и сегодня склонны считать, что эта цифра была сильно занижена.

– В чем смысл проведения конкурентных госзакупок?

– Идея проведения конкурентных госзакупок вообще состоит в том, что покупатель – государственный заказчик не может произвольно выбрать любого продавца для поставки продукции. Это надо делать по правилам конкурентных процедур – конкурсов, тендеров, аукционов, есть и другие процедуры. И эти правила требуют выбрать определенного поставщика, предлагающего самую выгодную для покупателя заявку. В России на практике так получается сделать далеко не всегда. Например, многие процедуры у нас формально сводятся к тому, что в них – не более одного участника. Либо только одна заявка подана, либо по разным формальным поводам другие поданные заявки отклоняются до окончания процедуры выбора победителя. В некоторых случаях конкуренция просто имитируется, подаются как бы две заявки, но вторая заявка подается от подставной фирмы. То есть реальная конкуренция часто отсутствует. В итоге более половины всех проводимых закупок в стране проводятся в условиях отсутствия реальной конкуренции. Можно сказать, что институт госзакупок в нашей стране, мягко говоря, не очень эффективен, конкуренция достаточно слабая, и за этим стоит, прежде всего, коррупция.

Именно коррупция остается неким системным элементом в государственном управлении страны. И она распространена и в сфере госзакупок в том числе. Это говорит о том, что в рамках закупок и закупочных процедур можно все формально исполнить, чтобы (без явных нарушений или почти без нарушений) заключить какую-то коррупционную сделку. Грубо говоря, часть денег будет просто украдена, несмотря на соблюдение основных формальностей.

Негласные правила

– Каким образом украдена?

– Есть несколько составляющих. Это может быть теневая договоренность между заказчиком и поставщиком из разных учреждений. Степень договоренности тоже может быть разной. Либо на уровне субъектов, либо на уровне какой-либо отрасли. В таких схемах действуют своего рода негласные правила. И с этими правилами знакомы многие поставщики, которые постоянно работают в сфере госзакупок. Хотя, конечно, бывают и прямые договоренности между покупателем и поставщиком, когда руководство госструктуры требует прямо от поставщика взятку (процент от суммы контракта – откат). Если он ее не получает, он может разорвать контракт под надуманным предлогом. Или постарается в следующем году помешать этому поставщику получить новый контракт. Порой в конкретном регионе или отрасли установлен какой-то устойчивый процент отката. Поэтому многим поставщикам проще согласиться с фактом того, что не все причитающиеся им деньги они получат, придется делиться с заказчиком... Они идут на закупки, соглашаясь соблюдать эти условия.

– То есть устанавливаются теневые традиции?

– Ну да. Понятно, что не везде. Многое зависит от позиции руководства отдельных секторов, той или иной отрасли, региона. По международным рейтингам видно, что Россия занимает достаточно низкую позицию в борьбе с коррупцией (в 2020 г., согласно Индексу восприятия коррупции, наша страна заняла 130-е место – на уровне Азербайджана, Габона, Украины и Мали). Это значит, что коррупция у нас – на очень высоком уровне, что серьезно мешает социально-экономическому развитию. У этой проблемы есть много негативных последствий, которые выражаются, скажем, в высокой степени неравенства доходов населения, когда быстрее всего доходы растут именно у небольшой наиболее коррумпированной прослойки общества, и при этом средств бюджета недостаточно для того, чтобы существенно повышать уровень социальных выплат и пенсий, почти не растут зарплаты в бюджетной сфере, не удается лучше поддерживать малый бизнес, нет возможности снизить налоговый прессинг на средний бизнес. Часть бюджетных средств просто «теряется» при их расходовании по различным коррупционным схемам. И это также проявляется в различных политических резонансных делах, политической нестабильности в конечном счете. Можно говорить о пронизывающем нашу жизнь широко распространенном негативном явлении. И существующая сфера госзакупок очень слабо помогает решить эту проблему.

Надо быть скромнее

– Как же 224-й и 44-й федеральные законы, регулирующие госзакупки? Они ведь предполагают честные, прозрачные процедуры. Получается, что эти законы попали в заложники коррупции?

– Проблема состоит в том, что действующее законодательство часто не позволяет исключить коррупционные схемы. Коррупционная система так приспосабливается, что она эти законы может использовать и как бы формально их соблюдать, но коррупционные сделки все равно будут широко распространены. Это проблема системная. Она не может быть решена в рамках одного общественного института, одной сферы госзакупок.

– То есть системную проблему надо решать системно.

– Верно. Мы видим, что в борьбе с коррупцией активизировали деятельность правоохранительные органы, федеральная служба безопасности. В плане расследования отдельных коррупционных дел определенных успехов они добиваются. Но, наверное, на проблему надо смотреть шире. Нужно вводить более жесткие законодательные нормы, связанные с усилением контроля за должностными лицами всех уровней в целом. Чтобы общество могло отследить как их доходы, так и расходы. Такая система частично работает. Та же декларация о доходах должностных лиц. С этого года вступила в силу также законодательная норма об отслеживании источника расходов для совершения крупных покупок (имущество, автомобили и др.). Это тоже может помочь. В странах Запада по отношению к чиновникам эта система работает гораздо строже. И человек остается без работы, не только с клеймом на своей репутации, но и в результате оказывается в тюрьме на долгие годы. У нас, к сожалению, фигуранты уголовных дел, касающихся коррупции, далеко не всегда несут строгое наказание.

Как противостоять?

– Но ведь в современном мире есть страны, где коррупцию почти полностью победили, тот же Сингапур. Это, пожалуй, единственная страна в мире, где нет коррупции.

– Это так. Но не забывайте, что Сингапур – маленькое государство, результаты проведения реформ там контролировать проще. Мы же огромная страна, большая цивилизация. И, кстати, коррупция была распространена и в Российской империи. В Советском Союзе несколько меньше. Но в СССР в то же время был и жесткий политический режим, который позволял репрессировать лиц, уличенных в коррупции. Некоторые руководители могли быть репрессированы лишь по подозрению. И это многим людям испортило карьеру. В современной России надо приветствовать активное неприятие в обществе каких-то проявлений коррупции. И люди, нарушающие законы, должны знать, что им грозят не только заведенное уголовное дело и клеймо на репутации, но и реальные длительные уголовные сроки с конфискацией. Должны пристально изучаться не только декларации их доходов и расходов, но и источники доходов и расходов их родственников. Но пока этого нет. Руководители высокого ранга, уличенные в коррупции, часто получают мягкие наказания, условные сроки.

– Какая отрасль наиболее коррумпирована?

– Сложно сказать. Это зависит от действий многих людей, начиная от руководства той или иной отрасли или региона и заканчивая органами прокурорского надзора, которые отслеживают законность сделок. Если законность сделок плохо контролируется, это делается спустя рукава, то говорить о том, какая из отраслей в части закупок больше или меньше коррумпирована, вряд ли возможно, широкой общественности это сложно отследить.

– Никаких изменений, пресекающих коррупцию, в законах о госзакупках не предвидится?

– Насколько мне известно, назревает экономическая реформа, которая предполагает законодательные изменения в части норм в сфере госзакупок. Они будут упрощены. Станут более прозрачными. Но нужны серьезные меры в части наказания коррупционеров. И судебная система должна быть ориентирована на более суровое наказание по коррупционным преступлениям.